Tutkimus lyhytaikaisesta majoituksen vuokrauksesta (STAR) EU:ssa

S&D-tutkimus lyhytaikaisesta majoitusvuokrauksesta EU:ssa - tiivistelmä

Tilanne ja haasteet

Airbnb:n, Booking.comin ja muiden kaltaisten alustojen kautta tapahtuvan lyhytaikaisen majoituksen vuokrauksen (STAR) nopea kasvu muuttaa asuntomarkkinoita ja matkailua kaikkialla EU:ssa.

Vuonna 2023 STARien kautta varattiin 719 miljoonaa yöpymisvuorokautta - 20,5 % enemmän kuin vuonna 2022 - ja kasvu jatkuu vuoden 2024 kolmannella neljänneksellä. Vaikka STARit tukevat matkailua ja paikallista liiketoimintaa, ne myös nostavat vuokria, vähentävät pitkäaikaista asumista ja häiritsevät yhteisöjä. Firenzessä 20 prosenttia keskustan asunnoista on Airbnb:n kautta, ja Madridin keskustasta on kadonnut 15 000 asukasta vuodesta 2005. Eri puolilla Eurooppaa, Pohjois-Amerikkaa ja Australiaa tehdyt tutkimukset yhdistävät Airbnb:n tiheyden vuokrien nousuun. Kaupalliset toimijat hallitsevat nykyään Lissabonin, Porton ja Barcelonan kaltaisissa kaupungeissa, joissa yli 70 prosenttia majoituspaikoista on useiden kiinteistöjen isäntien hallinnassa. Ateenassa (92,2 %) ja Portossa (80,5 %) suurin osa majoituspaikoista on kokonaisia koteja, mikä poistaa ne pitkäaikaismarkkinoilta. Sen sijaan Barcelonassa ja Lontoossa on enemmän yksityisiä huoneita (yli 35 %), mikä viittaa siihen, että kaupallinen kyllästyminen on vähäisempää.

Myös sosiaalinen vaikutus on merkittävä. STARit muuttavat usein asuinalueita turistialueiksi, mikä heikentää sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja kiihdyttää gentrifikaatiota. Tämä vaikuttaa erityisesti Venetsian, Barcelonan, Ateenan ja Porton kaltaisiin kaupunkeihin, joissa koko asuntojen tarjoaminen on hallitsevaa ja asukkaiden syrjäytyminen lisääntyy.

Vuokrausalustojen syrjintä on edelleen ongelma, sillä isännät suosivat tiettävästi tiettyjä väestöryhmiä. Myös STAR-verkkojen laajuus vaihtelee suuresti - Pariisissa on yli 90 000 aktiivista ilmoitusta, kun taas Amsterdamissa niitä on 10 000. Tämä korostaa eri EU-kaupunkien epätasaista vaikutusta ja tarvetta koordinoidulle, mutta paikallisesti mukautettavalle sääntelylle.

Yksi lyhytaikaisen majoituksen vuokrauksen (STAR) suurimmista haasteista EU:ssa on hajanainen ja epäjohdonmukainen oikeudellinen kehys, joka perustuu erilaisiin direktiiveihin, kuten sähköistä kaupankäyntiä koskevaan direktiiviin, palveludirektiiviin ja digitaalisia palveluja koskevaan lakiin. Tämä luo epävarmuutta paikallisviranomaisille, jotka eivät ole varmoja siitä, mitä sääntöjä ne voivat soveltaa tai kuinka pitkälle niiden valtuudet ulottuvat. Lisäksi se haittaa niiden kykyä valvoa säännösten noudattamista ja suojella kohtuuhintaista asumista sekä vääristää kilpailua vieraanvaraisuusalalla. Vaikka STARit ovat yleistyneet ja niiden vaikutuksista ollaan huolissaan, Euroopan komissio on välttänyt koordinoituja EU:n laajuisia toimia ja jättänyt sääntelyn yksittäisten jäsenvaltioiden tehtäväksi.

Lainsäädäntöehdotus: keskeiset havainnot ja uudistukset

Vuonna 2016 antamassaan tiedonannossa "Yhteistalouden eurooppalainen toimintasuunnitelma"[1]EU:n komissio totesi, että "yhteistaloudessa syntyy usein ongelmia nykyisten oikeudellisten puitteiden soveltamisen suhteen, sillä se hämärtää vakiintuneita rajoja kuluttajan ja palveluntarjoajan, työntekijän ja itsenäisen ammatinharjoittajan tai ammattimaisen ja ei-ammattimaisen palvelujen tarjoamisen välillä.". Tämä voi johtaa epävarmuuteen sovellettavista säännöistä, varsinkin kun siihen yhdistyy sääntelyn pirstaloituminen, joka johtuu erilaisista sääntelyn lähestymistavoista kansallisella tai paikallisella tasolla."

Tämän lainsäädäntötyön tavoitteena on esittää tasapainoinen ja käytännöllinen vastaus STAR-toiminnan aiheuttamiin kasvaviin haasteisiin. Ehdotuksella edistetään sääntelyn johdonmukaisuutta, kuluttajansuojaa ja sosiaalista oikeudenmukaisuutta ja säilytetään samalla tilaa innovoinnille ja paikalliselle sopeutumiselle. Ehdotuksella pyritään sovittamaan markkinavapaudet yhteen keskeisten yleisen edun mukaisten tavoitteiden kanssa ja varmistamaan lyhytaikaisen vuokrauksen alan kestävä kehitys kaikkialla EU:ssa.

Tässä tutkimuksessa tarkasteltiin oikeusperustaa lyhytaikaisen vuokrauksen sääntelylle EU:n tasolla ja analysoitiin kattavasti alan vaikutuksia asumiseen, matkailuun ja paikallistalouteen. Tutkimuksessa kartoitetaan STAR-maiseman kriittisimmät osatekijät ja yksilöidään keskeiset haasteet ja toimintamahdollisuudet. Tutkimukseen sisältyvällä lainsäädäntöehdotuksella pyritään osoittamaan, että EU:n toimille on olemassa selkeä oikeusperusta, joka tarjoaa jäsenvaltioille koordinoidut puitteet ja ottaa samalla huomioon niiden erilaiset kansalliset olosuhteet.

Lainsäädäntötutkimuksessa ehdotetaan EU:n laajuista oikeusperustaa STARien sääntelylle SEUT-sopimuksen 114 artiklan pohjalta. Siinä otetaan käyttöön isäntäkohteisiin keskittyvät vähimmäissäännöt, joiden tavoitteena on tarjota oikeasuhteinen ja johdonmukainen kehys STAR-yrityksille koko sisämarkkinoilla ja samalla tarjota paikallisviranomaisille oikeudellista selkeyttä ja oikeusvarmuutta. Joissakin kohdin ehdotukseen sisältyy erilaisia vaihtoehtoja, joilla pyritään osoittamaan, että yksi ainoa oikeudellinen kehys voi tarjota monenlaisia toteuttamiskelpoisia vaihtoehtoja.

Ehdotetussa direktiivissä tunnustetaan täysin lyhytaikaisen vuokrauksen arvo osana Euroopan matkailun ekosysteemiä ja yhteistaloutta. Tällä ehdotuksella S&D-ryhmä ei hyökkää Airbnb:n tai Booking.comin kaltaisia alustoja vastaan vaan keskittyy pikemminkin isäntien sääntelyyn. Sen tavoitteena on tuoda järjestystä sääntelyn villin lännen maailmaan, joka jatkovuokrausmarkkinoista on tullut ja jonka todelliset vaikutukset tuntuvat naapurustoissa, asunnoissa ja kaupungeissa.

Tärkeimmät osatekijät

A. Ei-ammattimaisen ja ammattimaisen isännän selkeä määrittely.

Ehdotetussa direktiivissä tehdään ero ei-ammattimaisten ja ammattimaisten isäntien välillä. Erottelu perustuu siihen, kuinka monta päivää yksikköä vuokrataan kalenterivuodessa ja kuinka monta yksikköä yksittäinen isäntä tarjoaa. Ehdotuksessa tarkastellaan erilaisia muunnelmia samasta ajatuksesta, joka on enimmäisvuorokausimäärä yksikköä kohti kalenterivuodessa ja mahdollisuus säätää vuokrauspäivien vähimmäismäärä joko direktiivissä tai jäsenvaltiossa.

Ei-ammattimaisten ja ammattimaisten isäntien määrittely on olennaisen tärkeää, jotta voidaan vähentää oikeudellista epäselvyyttä lyhytaikaisen vuokrauksen alalla. Ilman tällaisia määritelmiä sovellettaviin sääntöihin liittyvä epävarmuus, jota hajanaiset kansalliset säädökset pahentavat, heikentää sekä täytäntöönpanoa että tervettä kilpailua.

B. Suhteelliset kaupunkitoimenpiteet

Vaikka ei-ammattimaisten majoittajien olisi voitava vuokrata kiinteistöjään rajoitetuin sääntelyrajoittein, jäsenvaltiot voivat määrätä asianmukaisimmiksi katsomiaan toimenpiteitä, kuten yörajoituksia, lupajärjestelmiä, kompensointia ja kaavoitusrajoituksia alueilla, joilla on merkittäviä asuntopaineita. Ehdotuksessa esitetään useita vaihtoehtoja tällaisille toimenpiteille, joita voidaan soveltaa yksinomaan ammattimaisiin isännöitsijöihin tai vaihtoehtoisesti jäsenvaltion harkinnan mukaan myös muihin kuin ammattimaisiin isännöitsijöihin, jotka tarjoavat toissijaisia yksiköitä. Täydelliset kiellot ovat sallittuja vain poikkeuksellisissa ja hyvin dokumentoiduissa olosuhteissa. Kaikissa toimenpiteissä on noudatettava suhteellisuus-, toissijaisuus- ja syrjimättömyysperiaatteita.

Näiden toimenpiteiden sisällyttäminen suoraan ehdotukseen on ratkaisevan tärkeää oikeusvarmuuden takaamiseksi ja paikallisviranomaisten oikeuden vahvistamiseksi toimia yleisen edun mukaisesti. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä, erityisesti Cali Apartments -asiassa annetussa tuomiossa, on jo vahvistettu, että lupajärjestelmät ja muut vastaavat välineet voivat olla perusteltuja, jotta voidaan vastata kiireellisiin haasteisiin, kuten asuntopulaan. Tunnustamalla tällaiset välineet direktiivissä ehdotuksessa noudatetaan toissijaisuusperiaatetta ja varmistetaan, että paikallisviranomaisilla on edelleen valtuudet eikä rajoituksia hallita lyhytaikaisen vuokrauksen vaikutuksia.

C. Turvallisuutta, turvallisuutta ja laatua koskevat vähimmäisvaatimukset sekä syrjinnän vastaiset toimenpiteet

Ehdotuksessa otetaan käyttöön pakolliset turvallisuus- ja hygieniavaatimukset, jotka ovat EU:n nykyisten ohjeiden ja parhaiden käytäntöjen mukaisia, kuten paloturvallisuustoimenpiteet, rakenteelliset standardit, sanitaatioprotokollat ja vakuutusturva, millä varmistetaan kuluttajansuojan perustaso kaikissa STAR-luetteloissa. Syrjinnän torjumiseksi digitaalisilla alustoilla direktiivissä sallitaan ammatti-isäntien pakolliset pikavaraukset ja kannustetaan vieraiden anonymisointiominaisuuksia, jotta varmistetaan majoituksen tasapuolinen ja yhdenvertainen saatavuus.

D. Täytäntöönpano ja paikallinen autonomia

Ehdotuksessa annetaan jäsenvaltioille joustavat täytäntöönpanovälineet, kuten tarkastukset, seuraamukset ja tietoon perustuvat seurantamekanismit. Sillä tuetaan paikallisviranomaisia räätälöimään sääntöjä omille asuntomarkkinoilleen ja edistetään samalla EU:n laajuista johdonmukaisuutta ja oikeusvarmuutta.