Studie über die kurzfristige Vermietung von Unterkünften (STARs) in der EU

S&D Studie über die Vermietung von Kurzzeitunterkünften in der EU - Zusammenfassung

Kontext und Herausforderungen

Das rasante Wachstum von Kurzzeitvermietungen über Plattformen wie Airbnb, Booking.com und andere verändert die Wohnungsmärkte und den Tourismus in der EU.

Im Jahr 2023 wurden 719 Millionen Übernachtungen über STARs gebucht - ein Anstieg um 20,5 % gegenüber 2022 - und das Wachstum wird sich bis zum dritten Quartal 2024 fortsetzen. Während STARs den Tourismus und die lokale Wirtschaft unterstützen, treiben sie auch die Mieten in die Höhe, verringern den langfristigen Wohnraum und stören die Gemeinschaften. In Florenz werden 20 % der Wohnungen im Stadtzentrum über Airbnb angeboten, und das Stadtzentrum von Madrid hat seit 2005 15 000 Einwohner verloren. Studien in ganz Europa, Nordamerika und Australien bringen die Airbnb-Dichte mit steigenden Mietpreisen in Verbindung. In Städten wie Lissabon, Porto und Barcelona, wo über 70 % der Angebote von Gastgebern mit mehreren Immobilien verwaltet werden, dominieren inzwischen kommerzielle Anbieter. In Athen (92,2 %) und Porto (80,5 %) handelt es sich bei den meisten Angeboten um ganze Häuser, die damit dem Langzeitmarkt entzogen sind. Im Gegensatz dazu werden in Barcelona und London mehr Privatzimmer angeboten (über 35 %), was auf eine geringere kommerzielle Sättigung hindeutet.

Auch die sozialen Auswirkungen sind erheblich. STARs verwandeln Wohnviertel oft in touristische Zonen, was den sozialen Zusammenhalt untergräbt und die Gentrifizierung beschleunigt. Städte wie Venedig, Barcelona, Athen und Porto, in denen Wohnungsangebote dominieren und die Verdrängung der Bewohner zunimmt, sind besonders betroffen.

Diskriminierung auf Vermietungsplattformen ist nach wie vor ein Problem, da Gastgeber Berichten zufolge bestimmte Bevölkerungsgruppen bevorzugen. Auch der Umfang der STARs ist sehr unterschiedlich - in Paris gibt es über 90 000 aktive Angebote, in Amsterdam dagegen nur 10 000 - was die ungleichen Auswirkungen in den einzelnen EU-Städten und die Notwendigkeit einer koordinierten, aber lokal anpassbaren Regulierung deutlich macht.

Eine der größten Herausforderungen bei der kurzfristigen Vermietung von Unterkünften (STARs) in der EU ist der fragmentierte und uneinheitliche Rechtsrahmen, der durch verschiedene Richtlinien wie die E-Commerce-Richtlinie, die Dienstleistungsrichtlinie und das Gesetz über digitale Dienstleistungen bestimmt wird. Dies schafft Unsicherheit für die lokalen Behörden, die nicht wissen, welche Regeln sie anwenden können oder wie weit ihre Befugnisse reichen. Außerdem behindert es ihre Fähigkeit, Vorschriften durchzusetzen und erschwinglichen Wohnraum zu schützen, und verzerrt gleichzeitig den Wettbewerb im Gastgewerbe. Trotz der Zunahme der STARs und der Bedenken über ihre Auswirkungen hat die Europäische Kommission koordinierte EU-weite Maßnahmen vermieden und die Regulierung stattdessen den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen.

Legislativvorschlag: wichtigste Erkenntnisse und Neuerungen

In ihrer Mitteilung "Eine europäische Agenda für die kollaborative Wirtschaft"[1] aus dem Jahr 2016 stellte die EU-Kommission fest, dass "die kollaborative Wirtschaft häufig Fragen hinsichtlich der Anwendung bestehender rechtlicher Rahmenbedingungen aufwirft und die etablierten Grenzen zwischen Verbrauchern und Anbietern, Arbeitnehmern und Selbstständigen oder der professionellen und nichtprofessionellen Erbringung von Dienstleistungen verwischt. Dies kann zu Unsicherheiten hinsichtlich der anwendbaren Vorschriften führen, insbesondere in Verbindung mit einer regulatorischen Fragmentierung, die sich aus divergierenden Regulierungsansätzen auf nationaler oder lokalerEbene ergibt.

Ziel dieses Rechtsakts ist es, eine ausgewogene und pragmatische Antwort auf die wachsenden Herausforderungen der STAR-Aktivitäten zu geben. Der Vorschlag fördert die regulatorische Kohärenz, den Verbraucherschutz und die soziale Gerechtigkeit, während gleichzeitig Raum für Innovation und lokale Anpassungen bleibt. Er zielt darauf ab, die Marktfreiheiten mit wesentlichen Zielen des öffentlichen Interesses in Einklang zu bringen und eine nachhaltige Entwicklung des Kurzzeitvermietungssektors in der gesamten EU zu gewährleisten.

Diese Studie wurde durchgeführt, um die rechtlichen Grundlagen für die Regulierung von Kurzzeitvermietungen auf EU-Ebene zu untersuchen und eine umfassende Analyse der Auswirkungen des Sektors auf den Wohnungsbau, den Tourismus und die lokale Wirtschaft zu liefern. Durch die Kartierung der kritischsten Elemente der STAR-Landschaft werden in der Studie die wichtigsten Herausforderungen und Möglichkeiten für Maßnahmen aufgezeigt. Der in der Studie enthaltene Legislativvorschlag soll zeigen, dass es eine klare Rechtsgrundlage für EU-Maßnahmen gibt, die den Mitgliedstaaten einen koordinierten Rahmen bietet und gleichzeitig ihre unterschiedlichen nationalen Gegebenheiten berücksichtigt.

Die Legislativstudie schlägt eine EU-weite Rechtsgrundlage für die Regulierung von STARs vor, die sich auf Artikel 114 AEUV stützt. Sie führt Mindestvorschriften ein, die sich auf Gastgeber konzentrieren und darauf abzielen, einen verhältnismäßigen und kohärenten Rahmen für STARs im gesamten Binnenmarkt zu schaffen und gleichzeitig Rechtsklarheit und Rechtssicherheit für die lokalen Behörden zu gewährleisten. An einigen Stellen enthält der Vorschlag verschiedene Varianten, um zu verdeutlichen, dass ein einziger rechtlicher Rahmen ein breites Spektrum an praktikablen Umsetzungsmöglichkeiten bieten kann.

Die vorgeschlagene Richtlinie erkennt den Wert von Kurzzeitvermietungen als Teil des europäischen Tourismus-Ökosystems und der kollaborativen Wirtschaft voll an. Mit diesem Vorschlag greifen die S&Ds nicht Plattformen wie Airbnb oder Booking.com an, sondern konzentrieren sich vielmehr auf die Regulierung der Gastgeber. Ihr Ziel ist es, Ordnung in den regulatorischen Wilden Westen zu bringen, zu dem sich der nachgelagerte Vermietungsmarkt entwickelt hat und in dem reale Auswirkungen auf Nachbarschaften, Wohnungen und Städte zu spüren sind.

Wichtigste Elemente

A. Klare Definition von nichtgewerblichen und gewerblichen Gastgebern

In der vorgeschlagenen Richtlinie wird zwischen nichtgewerblichen und gewerblichen Gastgebern unterschieden. Die Unterscheidung basiert auf der Anzahl der Tage, an denen eine Wohnung pro Kalenderjahr vermietet wird, und darauf, wie viele Wohnungen von einem einzelnen Gastgeber zur Verfügung gestellt werden. In dem Vorschlag werden verschiedene Varianten desselben Gedankens untersucht, nämlich eine Obergrenze für die Anzahl der Tage pro Wohneinheit und Kalenderjahr sowie die Möglichkeit, entweder in einer Richtlinie oder in einem Mitgliedstaat eine Mindestanzahl von Miettagen festzulegen.

Die Definition von nichtgewerblichen und gewerblichen Gastgebern ist von wesentlicher Bedeutung, um die rechtliche Unklarheit im Bereich der Kurzzeitmiete zu verringern. Ohne solche Definitionen untergräbt die Unsicherheit über die anzuwendenden Vorschriften, die durch zersplitterte nationale Regelungen noch verschärft wird, sowohl die Durchsetzung als auch den fairen Wettbewerb.

B. Proportionale städtische Maßnahmen

Während nicht-professionelle Gastgeber in der Lage sein sollten, ihre Immobilien mit begrenzten regulatorischen Einschränkungen zu vermieten, können die Mitgliedstaaten Maßnahmen wie Nachtzeitbegrenzungen, Genehmigungsregelungen, Ausgleichszahlungen und Gebietsbeschränkungen in Gebieten mit erheblichem Wohnungsdruck einführen, die sie für am besten geeignet halten. Der Vorschlag sieht mehrere Varianten solcher Maßnahmen vor, die ausschließlich für gewerbliche Gastgeber gelten oder sich nach dem Ermessen eines Mitgliedstaats auch auf nichtgewerbliche Gastgeber erstrecken können, die Zweitwohnungen anbieten. Vollständige Verbote sind nur unter außergewöhnlichen und gut dokumentierten Umständen zulässig. Bei allen Maßnahmen müssen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Subsidiarität und der Nichtdiskriminierung beachtet werden.

Die direkte Aufnahme dieser Maßnahmen in den Vorschlag ist von entscheidender Bedeutung, um Rechtssicherheit zu schaffen und das Recht der lokalen Behörden, im öffentlichen Interesse zu handeln, zu stärken. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs, insbesondere das Urteil in der Rechtssache Cali Apartments, hat bereits bestätigt, dass Genehmigungsregelungen und ähnliche Instrumente gerechtfertigt sein können, um dringende Probleme wie die Wohnungsknappheit anzugehen. Durch die Anerkennung solcher Instrumente im Rahmen der Richtlinie wahrt der Vorschlag das Subsidiaritätsprinzip und stellt sicher, dass die lokalen Behörden bei der Bewältigung der Auswirkungen von Kurzzeitvermietungen befugt bleiben und nicht eingeschränkt werden.

C. Mindeststandards für Sicherheit, Gefahrenabwehr und Qualität sowie Antidiskriminierungsmaßnahmen

Mit dem Vorschlag werden verbindliche Sicherheits- und Hygieneanforderungen eingeführt, die sich an bestehenden EU-Leitlinien und bewährten Praktiken orientieren, wie z. B. Brandschutzmaßnahmen, bauliche Standards, Sanitärprotokolle und Versicherungsschutz, wodurch ein grundlegendes Verbraucherschutzniveau für alle STAR-Angebote gewährleistet wird. Um Diskriminierung auf digitalen Plattformen zu bekämpfen, erlaubt die Richtlinie verpflichtende Sofortbuchungen für professionelle Gastgeber und fördert Funktionen zur Anonymisierung der Gäste, um einen fairen und gleichberechtigten Zugang zu Unterkünften zu gewährleisten.

D. Durchsetzung und lokale Autonomie

Der Vorschlag gibt den Mitgliedstaaten flexible Durchsetzungsinstrumente an die Hand, wie z. B. Inspektionen, Sanktionen und datengesteuerte Überwachungsmechanismen. Er unterstützt die lokalen Behörden bei der Anpassung der Vorschriften an ihre Wohnungsmärkte und fördert gleichzeitig die EU-weite Kohärenz und Rechtssicherheit.