Badanie dotyczące krótkoterminowego wynajmu zakwaterowania (STAR) w UE

Badanie Grupy S&D na temat krótkoterminowego wynajmu zakwaterowania w UE - Streszczenie

Kontekst i wyzwania

Szybki rozwój krótkoterminowego wynajmu zakwaterowania (STAR) za pośrednictwem platform takich jak Airbnb, Booking.com i innych zmienia rynki mieszkaniowe i turystykę w całej UE.

W 2023 r. za pośrednictwem STAR zarezerwowano 719 mln noclegów - o 20,5% więcej niż w 2022 r. - a wzrost utrzyma się w 3. kwartale 2024 r. Chociaż STAR wspierają turystykę i lokalny biznes, podnoszą również czynsze, zmniejszają długoterminowe zasoby mieszkaniowe i zakłócają funkcjonowanie społeczności. We Florencji 20% mieszkań w centrum miasta znajduje się na Airbnb, a od 2005 r. centrum Madrytu straciło 15 000 mieszkańców. Badania przeprowadzone w Europie, Ameryce Północnej i Australii łączą zagęszczenie Airbnb z rosnącymi cenami wynajmu. Operatorzy komercyjni dominują obecnie w miastach takich jak Lizbona, Porto i Barcelona, gdzie ponad 70% ofert jest zarządzanych przez gospodarzy wielu nieruchomości. W Atenach (92,2%) i Porto (80,5%) większość ofert to całe domy, co eliminuje je z rynku wynajmu długoterminowego. Z kolei Barcelona i Londyn oferują więcej prywatnych pokoi (35% +), co sugeruje mniejsze nasycenie komercyjne.

Znaczący jest również wpływ społeczny. STAR często przekształcają dzielnice mieszkalne w strefy turystyczne, niszcząc spójność społeczną i przyspieszając gentryfikację. Szczególnie dotknięte są miasta takie jak Wenecja, Barcelona, Ateny i Porto, gdzie dominują oferty wynajmu całych domów, a liczba mieszkańców wzrasta.

Dyskryminacja na platformach wynajmu pozostaje problemem, a gospodarze podobno faworyzują określone grupy demograficzne. Skala STAR jest również bardzo zróżnicowana - Paryż ma ponad 90 000 aktywnych ofert, w porównaniu do 10 000 w Amsterdamie - co podkreśla nierównomierny wpływ w miastach UE i potrzebę skoordynowanych, ale lokalnie dostosowanych regulacji.

Jednym z głównych wyzwań związanych z krótkoterminowym wynajmem zakwaterowania (STAR) w całej UE są rozdrobnione i niespójne ramy prawne, napędzane przez różne dyrektywy, takie jak dyrektywa o handlu elektronicznym, dyrektywa usługowa i ustawa o usługach cyfrowych. Powoduje to niepewność władz lokalnych, które nie są pewne, jakie zasady mogą stosować i jak daleko sięgają ich uprawnienia. Co więcej, utrudnia to ich zdolność do egzekwowania przepisów i ochrony przystępnych cenowo mieszkań, jednocześnie zakłócając konkurencję w sektorze hotelarskim. Pomimo wzrostu liczby STAR i obaw związanych z ich wpływem, Komisja Europejska unikała skoordynowanych działań w całej UE, zamiast tego pozostawiając regulacje poszczególnym państwom członkowskim.

Propozycja legislacyjna: kluczowe ustalenia i innowacje

W swoim komunikacie z 2016 r. "Europejski program na rzecz gospodarki opartej na współpracy[1]" Komisja Europejska zauważyła, że "gospodarka oparta na współpracy często rodzi problemy w odniesieniu do stosowania istniejących ram prawnych, zacierając ustalone granice między konsumentem a usługodawcą, pracownikiem a samozatrudnionym lub profesjonalnym i nieprofesjonalnym świadczeniem usług. Może to skutkować niepewnością co do obowiązujących przepisów, zwłaszcza w połączeniu z fragmentacją regulacji wynikającą z rozbieżnych podejść regulacyjnych na poziomie krajowym lub lokalnym".

Celem tego działania prawnego jest przedstawienie zrównoważonej i pragmatycznej odpowiedzi na rosnące wyzwania związane z działalnością STAR. Wniosek promuje spójność regulacyjną, ochronę konsumentów i sprawiedliwość społeczną, zachowując jednocześnie przestrzeń dla innowacji i lokalnych dostosowań. Ma ona na celu dostosowanie swobód rynkowych do podstawowych celów interesu publicznego, zapewniając zrównoważony rozwój sektora wynajmu krótkoterminowego w całej UE.

Niniejsze badanie zostało przeprowadzone w celu zbadania podstaw prawnych regulacji najmu krótkoterminowego na poziomie UE, oferując kompleksową analizę wpływu sektora na mieszkalnictwo, turystykę i lokalne gospodarki. Poprzez mapowanie najbardziej krytycznych elementów krajobrazu STAR, badanie identyfikuje kluczowe wyzwania i możliwości działania. Propozycja legislacyjna zawarta w badaniu ma na celu wykazanie, że istnieje jasna podstawa prawna dla interwencji UE, oferująca państwom członkowskim skoordynowane ramy przy jednoczesnym poszanowaniu ich różnorodnych kontekstów krajowych.

W analizie legislacyjnej zaproponowano ogólnounijną podstawę prawną do regulowania STAR, w oparciu o art. 114 TFUE. Wprowadza ona minimalne zasady koncentrujące się na gospodarzach, mające na celu zapewnienie proporcjonalnych i spójnych ram dla STAR na całym jednolitym rynku, przy jednoczesnym zapewnieniu jasności prawa i pewności prawnej dla władz lokalnych. W niektórych miejscach wniosek zawiera różne warianty, aby zilustrować, że jednolite ramy prawne mogą obejmować szeroki zakres wykonalnych opcji wdrożeniowych.

Proponowana dyrektywa w pełni uznaje wartość wynajmu krótkoterminowego jako części europejskiego ekosystemu turystycznego i gospodarki opartej na współpracy. W tym wniosku Grupa S&D nie atakuje platform takich jak Airbnb czy Booking.com, ale raczej koncentruje się na regulacji gospodarzy. Jej celem jest uporządkowanie regulacyjnego Dzikiego Zachodu, jakim stał się rynek wynajmu długoterminowego, gdzie odczuwalne są rzeczywiste skutki dla dzielnic, mieszkań i miast.

Główne elementy

A. Jasna definicja hostów nieprofesjonalnych i profesjonalnych

Proponowana dyrektywa wprowadza rozróżnienie między gospodarzami nieprofesjonalnymi i profesjonalnymi. Rozróżnienie to opiera się na liczbie dni wynajmu lokalu w roku kalendarzowym oraz liczbie lokali wynajmowanych przez poszczególnych gospodarzy. We wniosku przeanalizowano różne warianty tego samego pomysłu, czyli maksymalny limit dni na jednostkę w roku kalendarzowym oraz możliwość, czy to w przypadku dyrektywy, czy państwa członkowskiego, ustanowienia minimalnej liczby dni wynajmu.

Zdefiniowanie nieprofesjonalnych i profesjonalnych gospodarzy ma zasadnicze znaczenie dla ograniczenia niejasności prawnych w sektorze wynajmu krótkoterminowego. Bez takich definicji niepewność co do obowiązujących zasad, pogłębiana przez rozdrobnione przepisy krajowe, osłabia zarówno egzekwowanie prawa, jak i uczciwą konkurencję.

B. Proporcjonalne środki miejskie

Podczas gdy nieprofesjonalni gospodarze powinni mieć możliwość wynajmowania swoich nieruchomości z ograniczonymi ograniczeniami regulacyjnymi, państwa członkowskie mogą nakładać środki, takie jak ograniczenia nocne, systemy zezwoleń, kompensacja i ograniczenia strefowe na obszarach o znacznej presji mieszkaniowej, które uznają za najbardziej odpowiednie. We wniosku określono wiele wariantów takich środków, które mogą mieć zastosowanie wyłącznie do profesjonalnych gospodarzy lub alternatywnie, według uznania państwa członkowskiego, mogą również obejmować nieprofesjonalnych gospodarzy oferujących jednostki dodatkowe. Całkowite zakazy są dozwolone tylko w wyjątkowych i dobrze udokumentowanych okolicznościach. Wszystkie środki muszą być zgodne z zasadami proporcjonalności, pomocniczości i niedyskryminacji.

Włączenie tych środków bezpośrednio do wniosku ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia pewności prawnej i wzmocnienia prawa władz lokalnych do działania w interesie publicznym. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności wyrok w sprawie Cali Apartments, potwierdziło już, że systemy zezwoleń i podobne narzędzia mogą być uzasadnione w celu sprostania pilnym wyzwaniom, takim jak niedobory mieszkaniowe. Uznając takie instrumenty w dyrektywie, wniosek podtrzymuje zasadę pomocniczości i zapewnia, że władze lokalne pozostaną uprawnione, a nie ograniczone, w zarządzaniu wpływem najmu krótkoterminowego.

C. Minimalne normy bezpieczeństwa, ochrony i jakości oraz środki antydyskryminacyjne

Wniosek wprowadza obowiązkowe wymogi w zakresie bezpieczeństwa i higieny dostosowane do istniejących wytycznych UE i najlepszych praktyk, takich jak środki bezpieczeństwa przeciwpożarowego, normy strukturalne, protokoły sanitarne i ochrona ubezpieczeniowa, zapewniając podstawowy poziom ochrony konsumentów we wszystkich ofertach STAR. Aby zwalczać dyskryminację na platformach cyfrowych, dyrektywa zezwala na obowiązkową natychmiastową rezerwację dla profesjonalnych gospodarzy i zachęca do anonimizacji gości, zapewniając sprawiedliwy i równy dostęp do zakwaterowania.

D. Egzekwowanie przepisów i lokalna autonomia

Wniosek wyposaża państwa członkowskie w elastyczne narzędzia egzekwowania prawa, takie jak inspekcje, kary i mechanizmy monitorowania oparte na danych. Wspiera władze lokalne w dostosowywaniu przepisów do ich rynków mieszkaniowych, jednocześnie wspierając spójność i pewność prawną w całej UE.